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基于“乡村振兴战略”的农村学前教育发展策略

发表日期:2018-08-24来源:

  基于“乡村振兴战略”的农村学前教育发展策略

 

  葡京566娱乐场教育科学研究所  曹宁子 

    

  党的十九大报告提出“乡村振兴战略”指出:要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略的实施,基础的基础在乡村教育,稳定乡村教育的基础又在学前教育。十九大报告进一步指出:建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,深化教育改革,加快教育现代化,办好人民满意的教育。要全面贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务,发展素质教育,推进教育公平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育,办好学前教育、特殊教育和网络教育,普及高中阶段教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。... ...”。同时,《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年)》中指出,要明确政府职责,把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。学前教育是终身学习的开端,关系亿万儿童的成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来。国家高度关注和努力发展学前教育,将发展学前教育、精准扶贫及可持续发展放在国家战略的高度,积极推动我国学前教育事业的持续稳定发展。 

  2010年,国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》,重点提及农村儿童的学前教育,推动实行集中资助学前教育。国家政府通过持续不断地推进“农村学前教育工程”,以及地方政府的“民生工程”、“教育扶贫项目”等,在中西部农村地区新建幼儿园、利用农村闲置校舍改建幼儿园、增设小学附属幼儿园等措施,彻底改变了西北农村幼儿“无园可上”的状况。截至2015年,全国农村幼儿园数量增加了47.7%,达到15.5万个;幼儿园儿童人数增加了39.6%,达到2700多万人。西北五省学前三年的平均毛入园率已达到75%左右,其增幅超过全国平均水平。值得一提的是,在甘肃省58个集中连片贫困县,不仅实现了乡镇幼儿园全覆盖的发展目标,而且通过“甘肃省精准扶贫学前教育专项支持计划”,使学前教育向农村行政村延伸,在2000人以上的村庄建成939所幼儿园,在民族地区建成113所双语幼儿园,充分体现了“政府主导”、“公益、普惠”为价值取向的学前教育改革方向。农村“入园难”问题正在得到逐步缓解。 

  一、现状与成就 

  1.学前教育持续发展,超前完成多项国家政策目标 

  党的十八大以来,国家持续发力,农村学前教育事业取得重大进展。学前三年毛入园率继续增长,乡村幼儿园数量有所增加。2016年,城区幼儿园数量为74262所、镇区81666所、乡村83884所。城市幼儿园数量仅占总数的30.97%,农村(镇区和乡村)幼儿园数量占到69.03%,农村幼儿园依然是学前教育的很大比重。2016年全国有教育部门办幼儿园66119所,占幼儿园总数的27.57%,比2015年增加8634所,增长15.02%。其中,城区为9769所、镇区21492所、乡村34858所。与2015年相比,教育部门所办的幼儿园,城区增加854所,增长10%,镇区增加1673所,增长了8%,乡村增加6107所,增长了21%,乡村幼儿园增速最快。 

  2.幼儿教师规模和学历层次不断提高 

  一方面,从专任教师规模看,2016年全国幼儿专任教师数量为223.21万人,较2012年新增了75.29万人,增幅达50.90%。在新增幼儿专任教师中,城区为31.13万人,占41.35%;镇区为30.06万人,占39.93%;乡村为14.10万人,占18.73%。城区、镇区、乡村五年增幅分别达到了42.22%、58.66%、61.40%。乡村幼儿专任教师总体规模增幅最大。 

  另一方面,从专任教师学历看,2016年全国幼儿专任教师中学历为大专及以上者达到76.54%,比2012年提高了11.41个百分点。其中城区由72.92%提高到82.85%;镇区由62.31%提高到74.83%;乡村由46.42%提高到62.46%。乡村幼儿专任教师学历提升速度最快。 

  3.学前教育经费大幅增长,超半数财政性教育经费用于农村地区 

  近年来,我国学前教育总经费显著增长。2015年我国学前教育经费为2426.74亿元,较2012年增长了61%。其中,城市由2012年的930.17亿元增长至2015年的1303.28亿元,增幅40.11%;农村由2012年的573.76亿元增长至2015年的1123.47亿元,增幅达95.81%,农村增幅高出城市55.7个百分点。 

  二、存在问题 

  调查显示,中西部地区农村学前毛入园率不足70%。当前,农村学前教育面临“总体性贫困”窘境,幼儿园数量、师资质量等严重不足,课程设置不尽合理,在一些中西部贫困县,学前教育仍然严重滞后。研究表明,3—6岁是儿童发展的窗口期,学前教育缺失,对人生影响是不可逆的。按世行标准,目前我国贫困儿童超过4000万人,阻止贫困代际传递,补起农村学前教育短板刻不容缓。其主要问题是: 

  1.经费投入水平较低,缺乏长效保障机制 

  虽然在普及学前教育的过程中,各级政府财政经费向农村地区倾斜,建成了一大批公立性质的农村幼儿园。但是部分新建农村幼儿园仍徘徊在“体制”之外,幼儿园靠收取的保教费维持幼儿园日常运转,缺少制度性经费的保障。为了解决这一问题,地方政府也在积极探索农村学前教育的投入机制,或在极贫困地区实施免费学前教育,或通过制定生均公用经费保障农村幼儿园运转。但“市县为主,省级补助,中央支持” 的经费投入原则和“以县为主”的管理体制,使得大部分新建农村幼儿园的运转资费由县级财政负担。一方面西部贫困地区县级财政有限,自给率低,投入总量不足,“以县为主”的投入体制直接影响了最贫困地区学前教育的普及。另一方面,西部乡村一批小规模幼儿园,因幼儿人数过少,依靠有限的生均经费,也无法保障幼儿园的日常运转。因此,积极探索适合区域农村学前教育可持续发展的投入机制,也是农村学前教育发展面临的现实挑战。 

  2.师资队伍数量不足,专业化水平不高 

  一是农村幼儿教师数量不足当前,学前教育是教育发展的“短板”,农村学前教育则是“短板中的短板”。据统计,我国幼儿园的师生比平均为1∶30.2,而农村幼儿园则达到了1∶36.1,远远超出了国家规定的标准,有的地方甚至超出国家规定标准的两三倍。不仅师生比严重超标,农村学前教育的园所数量、幼儿入园率、师资队伍质量、课程设置等也严重不足,形成农村学前教育的“总体性资源匮乏”和“总体性教育贫困”现象。 

  二是农村幼儿教师专业化程度不高。制约农村学前教育质量提升的关键因素是农村幼儿教师专业化程度不高。目前,农村幼儿教师补充的渠道主要是公开招聘、特岗计划和转岗教师等形式,初入职教师的共同特征是缺少学前教育背景。“考非所专,聘非所用”的现象非常普遍。因编制等现实问题,农村幼儿园教师岗位缺乏吸引力,无法吸引学前教育专业的优秀毕业生到农村基层就业。因此,完善农村幼儿教师保障机制,用政策引导来增加农村教师的岗位吸引力,保障教师质量,提升教育质量。 

  三是农村幼儿教师的保教能力有待提升。正是由于农村幼儿教师专业化水平的限制,农村幼儿园教育远离农村幼儿的生活实际与学习经验,农村幼儿园“城市化”与“小学化”现象非常普遍。因此,加大对农村学前教育的研究力度,构建符合农村幼儿生活的多样化、本土化、游戏化的课程模式与内容,也当是认真思考的重大课题。 

  3.办园体制、管理体制不够完善,保教质量有待提高 

  一是“城镇化”办园模式与西部边远农牧区地域特征不相符的问题。目前,普及农村学前教育采用的是“自上而下”的、规模化的普及路径,即率先普及县、乡级幼儿园,然后是行政村,最后延伸到边远山村。建园规模也以县级6个班以上,乡级6个班,村级3个班为标准。办园模式多为“全日制”或全日简托为主要形式。而这种“城镇化”办园模式与西部边远农牧区“山大沟深,居住分散、人口稀少”的地域特征不相符。因此,积极探索边远山区、牧区普及学前教育的路径与灵活多样的办园模式,构建全覆盖的农村学前教育体系,是首先要解决的问题。 

  二是学前教育发展不平衡,幼儿园办园水平差距大,幼儿入园率偏低。近几年来,幼儿教育得到较快发展,但农村托儿工作发展缓慢,基本处于自然发展状态。幼儿园“低、小、散”的状况普遍存在,低价争夺生源的现象普遍存在,办园行为不规范。县(市、区)之间、城乡之间、幼儿园之间发展很不平衡,差距十分显著。 

  三是管理体制尚未理顺,管理工作尚未全面到位。市、县(市、区)、镇(乡)三级政府及有关部门管理学前教育的职责尚未十分清晰,部分地区不能有效落实。一些县(市、区)教育行政部门内部科(室)之间职责交叉,关系没有理顺,影响管理效率。一些地方镇(乡)中心小学与中心幼儿园的关系没有理顺,财权与事权分离,影响幼儿园的发展。一些镇(乡)中心幼儿园属于个人办学,无法承担“中心”职责。中心幼儿园园长的任命或聘任,有的地方是县级教育行政部门,有的地方是镇(乡)政府,有的地方是中心小学,有的地方是举办者,情况不一,职责不明。部分农村幼儿园规模小、无园舍、流动性大,管理难度较大。 

  三、政策建议 

  (一)发挥政府职能,建学前教育经费保障长效机制 

  1.统筹规划,分步实施。将发展学前教育纳入各省市经济社会发展总体规划,纳入城镇建设规划、新农村建设规划和教育发展总体规划。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的目标要求,根据当地经济社会发展、城镇化进程、地理环境、交通条件、人口分布、留守儿童现状等情况,科学规划、合理布局学前教育资源,将新建、改扩建公办幼儿园用地纳入当地国有建设用地年度供应计划,实现幼儿园布点网络化、广覆盖,方便幼儿就近入园。以县为单位,制定专项规划、年度计划和精准扶贫政策,明确改革发展的目标、任务和措施,分年分步组织实施。按照农村“村村覆盖”的要求整体规划,形成县、乡、村学前教育网络,多渠道提供学前教育服务。 

  2.努力扩大农村学前教育资源。统筹实施精准扶贫和行政村幼儿园建设项目,充分利用农村中小学、小学教学点闲置校舍,通过大村独立建设、小村联合建设、乡镇园办分园等方式,在中心村镇规划新建一批优质日托园,优先保障建档立卡贫困村需求,扩大农村学前教育资源,从实用、够用出发,扩大学前教育资源,不建设超标准、超规模的幼儿园。确保有建园需求的行政村实现幼儿园全覆盖。 

  3加强农村学前教育基础设施设备配建。按照《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、《甘肃省农村幼儿园基本办园标准》,对建办日托园必需的厨房、盥洗室、寝室、保健室等按标准进行新建、改建。幼儿园厨房按照国家B级以上标准建设,在建设过程中,各幼儿园可根据实际,有条件的单独设置厨房,暂时不具备条件的,可共用中小学营养早餐厨房,但必须达到标准,符合卫生要求。幼儿园厕所提倡男女厕分开,适合幼儿使用。幼儿园必须配有与之相适应的保健室,健全保健措施,保障幼儿健康成长。幼儿园玩具教具配备应符合国家规范标准。 

  4.着力增强学前教育普惠性。一方面大力发展公办园,提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务。政府通过制定补助办园经费等优惠政策,鼓励支持街道、农村集体和有条件的行政事业单位、国有企业、部队、团体等利用国有和集体资产举办农村公办幼儿园。另一方面,积极扶持民办园发展,通过保证合理用地、减免税费等政策支持,采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,鼓励和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低、质量稳定的普惠性服务。民办幼儿园在检查考核、教研指导、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办园具有同等地位,其用水、用电、用气,按照居民使用价格执行。积极探索办园模式改革,探索建管分离办园模式,实施公建民办、民办公助等多元化办园,增强民办农村幼儿园的办园活力。 

  5.落实职责,切实加大经费投入。各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例,而且要逐年提高提高。省财政设立学前教育专项资金,采取以奖代补形式,支持学前教育发展。按照国家统一部署,科学研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。调整优化各级政府预算内基建投资结构,加大对农村学前教育基础设施的投入。 

  (二)创新发展途径,建立农村幼儿园教师专业发展机制 

  1.科学制定农村幼儿园编制管理办法。根据国家制定的幼儿园教职工编制标准,对以国家财政性经费举办的公办幼儿园,其核定的编制作为聘用人员和核拨经费的依据。通过公开招聘新进教师、富余中小学教师经培训后转岗等渠道,基本配齐农村公办幼儿园教师。按标准和程序,采取教师转岗、特岗教师招录、三区支教、巡回支教、顶岗实习支教、公开招聘等多种渠道补足配齐日托幼儿园教职工。日托幼儿园必须有专任的园长,保教人员原则每班按照两教一保配备,按照每150名儿童至少配备一名保健医的要求配备专兼职保健医;食堂工作人员必须取得食品从业人员健康体检和培训合格证,并每年进行健康体检。 

  2.加强幼儿园教师培养培训。在加强农村幼儿园教师各级各类培训的基础上,要扩大高等师范院校学前教育专业培养量,继续办好高职大专幼儿师范学校,通过多种办学模式,扩大培养规模。建立和完善幼儿园长和教师培训体系,开展多种形式的培训。对中小学富余教师分批组织转岗培训,合格后转入幼儿园。创新机制,探索幼儿教师补充办法,依托高职院校和师范院校学前教育专业,为农村幼儿园定向培养教师,毕业后定向就业,招生对象向深度贫困县和建档立卡贫困家庭倾斜。 

  3.落实农村幼儿园教师地位和待遇。根据国家统一部署,适时制定并实施农村幼儿园教师专业技术资格评审标准,完善专业技术资格评价机制。完善落实幼儿园教职工工资保障办法和社会保障政策。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿教师,按国家规定实行工资倾斜政策。对优秀幼儿园园长、教师进行定期的表彰奖励。 

  (三)规范办园行为,建立学前教育科学管理机制 

  1.严格执行农村幼儿园准入制度。根据国家基本标准和社会的不同需求,制定不同类型幼儿园管理办法,实行分类管理、分类指导。县级教育行政部门负责审批各类幼儿园。未取得办园许可证和未办理登记注册手续,任何单位和个人不得举办幼儿园。对社会各类幼儿培训机构和早期教育指导机构,审批部门要加强监督管理。严格按照国家幼儿园建设管理相关规定,建立健全幼儿园管理、保教、安全、食品卫生、接送、应急突发事件处理等规章,完善幼儿档案资料,切实加强幼儿园财务、考勤、奖惩等相关制度建设。 

  2.建立农村民办幼儿园年检制度。幼儿园要严格按照国家有关规定依法依规办园,规范教材和操作材料征订,坚持以游戏为基本形式,科学合理安排幼儿园活动,保教并重,坚决防止和纠正小学化倾向,加强教师职业道德建设,确保幼儿身心健康、快乐成长。按照“准入一批、整改一批、取缔一批”的要求,对无证办园全面排查、分类治理、督促整改。对达不到准入条件、整改无效的幼儿园,由县级政府负责,相关部门协作,依法予以取缔对办园规范、质量较高、收费合理的给予奖励。 

  3强化片区管理。充分发挥乡镇中心园的示范引领作用,建立对口帮扶机制,制定帮扶工作规划,指导村级园规范课程设置,健全管理、保教、财务、卫生、安全等方面的工作规范,形成联片互动、资源共享、协作高效的管理格局,带动片区内幼儿园保教质量同步提高、共同发展。 

  4.健全农村幼儿园卫生保健制度。各类幼儿园要严格执行卫生部、教育部关于托儿所、幼儿园卫生保健管理的相关规定,健全卫生保健制度,贯彻保教结合、预防为主的方针,落实或协助有关部门落实幼儿园膳食营养、体格锻炼、健康检查、卫生消毒、疾病预防等卫生保健措施,预防和减少疾病发生,保障儿童身心健康。 

  5.加强农村幼儿园安全设施建设。将安全设施纳入幼儿园方案设计,配齐视频监控和报警设施,请有资质的单位定期对托幼建筑设施与技防设备进行安全鉴定、维护和保养。进一步加强安保人员配备,并健全每日值班制度、外来人员车辆登记制度、隐患自查制度等一系列安全管理制度,严格落实各项工作措施,相关部门按照职能分工,加强对安全工作的监管与指导。 

  推行日托着力提升农村幼儿园办园水平 

  对照打赢脱贫攻坚战的艰巨任务和全面建成小康社会的目标,继续推进学前教育资源向贫困地区行政村延伸,学前教育项目向深度贫困县倾斜,全市城镇、独立建制镇、城乡结合部等所有幼儿园建设项目全部按照日托幼儿园标准建设,不断满足进城务工人员子女接受学前教育的需求。解决全市贫困村幼儿园教师短缺问题,实现农村幼儿园专任教师持证上岗。充分利用农村中小学、教学点闲置校舍,加快农村幼儿园新建改建步伐,优先保障贫困村需求,通过大村独立建设、小村联合建设、乡镇园办分园等方式,不断扩大农村学前教育覆盖面,大力推行农村幼儿园日托制,着力解决农村幼儿园办园水平参差不齐、家长接送次数多、束缚劳动力的问题 






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